云顶娱乐网址德国如何把权力关进制度的笼子,
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进入专题: 公职人员   收受礼品制度  

摘要: 从议会监督来看,联邦议院中如果有1/4的议员要求对联邦政府在行政管理中产生的官僚主义、贪污腐化、行贿受贿或公众十分关注的问题进行调查,联邦议院有权利和义务成立一个由专家组成的调查委员会 ...  在西方各国中,德国算是一个比较廉洁的国家,2012年透明国际公布的廉洁指数排名将其列为第13名。尽管如此,在20世纪八九十年代,官员腐败问题还是时有发生。如20世纪80年代,拉姆斯多夫被控在担任西德经济部长期间,利用职权授予弗利克集团出售奔驰汽车股票所得收入的免税特权,从中收受37.5万马克贿赂;联邦议院议长巴策尔也被指控收受弗利克集团“顾问费”170万马克。1993年,德国运输部长克劳泽在媒体揭露其以权谋私之后,也宣布辞职,成了当时第5位因腐败问题而辞职的部长。近年来,腐败问题已然销声匿迹,而官员的道德诚信则备受关注。去年,德国总统伍尔夫黯然辞职。起因是,2008年10月,时任下萨克森州州长的伍尔夫想购买一处房产,由于手上钱不够,于是从企业家基尔肯斯的妻子处得到了一笔50万欧元的贷款,由于伍尔夫与基尔肯斯是好朋友,故双方商定贷款利率为 4%,低于当时银行约5%的贷款利率。同年3月,伍尔夫从斯图加特一家银行获得贷款,还清了基尔肯斯夫人的私人贷款。根据德国的有关法律,官员获得私人低息贷款并不构成贪污。但是在2010年2月,伍尔夫在下萨克森州州议会接受质询的时候没有承认自己有私人贷款,而只是表示他在过去的十年中同基尔肯斯的企业或者参股公司并没有任何业务往来。这件事怎么说也算不上大事,只是伍尔夫没有承认自己有优惠贷款。但是在伍尔夫当上德国总统后,这个撒谎的事被德国媒体挖了出来。德国媒体认为,总统贷款没有什么问题,但是不能对民众撒谎。这件事使伍尔夫陷入了严重的信任危机。2012年2月17日,在强大的民众和舆论的压力下,伍尔夫最终宣布辞职。这几年,算上伍尔夫,德国已有多个高官因为所谓的“丑闻”而被迫下台,其中主要包括:德国教育和科研部长安妮特特沙范因卷入博士论文剽窃丑闻而被迫辞职;德国国防部长古滕贝格因博士论文“未充分交代引用来源”,被迫放弃博士头衔,重压下被迫辞职。  德国政府的清廉与其完备的权力制约与监督制度体系是分不开的。  建立严格的公务员录用和管理制度。人们想要进入公共机构任职,都必须经过严格的审查。坚持忠实可靠、待人诚实、勤劳认真的标准,经过公开招聘、严格审查,并宣誓忠于国家和《公务员行为守则》。在许多州的法规中,规定实行比较严格的检查制度,不管是否发生了违法行为,上级机关都要定期对下级部门的全面工作进行检查考核。根据《德意志联邦共和国基本法》和《公务员法》,公务员在服务期间,每年都要与所在单位签订一份“廉政合约”,承诺廉洁奉公。这不仅是德国公务员与政府之间的一份合同,更是公务员对民众的一份承诺。为了防止腐败,德国实行公务员岗位风险评估,实行轮岗制度,政府官员(包括反贪工作人员)5年必须轮岗交流,对容易滋生腐败的建设、规划、医药等部门则将轮岗间隔缩短为3年,以有效地降低贪污腐败的可能性。在岗期间如发现违规行为,立即调离现岗位。德国政府要求,公务员的所有行为都要公开,每个公务员都要做好随时接受监督和调查的准备。决策的理由要进行论证,决策的过程要进行备案,并要求注明时间、地点、有无上级施加影响、是否代表本人意愿等信息。公务员执行公务之后都要进行报告、签字,并且长期保存,以备案发后作为证据使用,方便责任追究。建立权力分解和制约制度。如重大工程项目的招投标、财政较大的支出、警察执行公务等,必须两个人以上同行,不能单独行动、暗箱操作;制度设计上,许多工作也必须是多个部门参与才能共同完成。德国公务员行为守则明确规定,从事公务的人员不能从事第二职业,如工作需要从事第二职业的,要经过上级主管部门批准,否则,必须责令辞去公职。  建立严格限制接受礼物和利益的制度。所有公职人员不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠和捐献。对于公务员收受礼品以15欧元为界限,政府公职人员必须将价值15欧元以上的礼品上报。如公务员被邀参加重大节日活动,须经上级批准,而且只能收取印有主办单位名称作为广告的小礼品,否则会受到查处。德国的《联邦政府官员法》对公务员的权利义务、福利待遇等作出了极为细致的规定,要求公务员不得贪赃枉法、以权谋私,强调所有公职人员包括家属都不得接受来自任何方面、任何形式的馈赠。这种规定从总统、总理到普通公务员,无一例外。根据2007年德国慕尼黑关于“禁止收受酬劳和礼品的准则”,价值超过15欧元的馈赠均被纳入禁止之列。即使是一盒牛奶巧克力、普通化妆品、一支圆珠笔或者一瓶红酒,如果其价值超过15欧元,当事人也要拒收。  完备的权力监督制度。第一,从行政监督来看,各级政府部门都设有内部监督机构和反腐败工作联系人(廉政专员),如发现腐败现象,就向上级报告,比较严重的向检察院反映。审计署是德国政府的专门监督机关。其工作按照法律规定进行,独立于立法、行政、司法之外,不服从任何上级指令,只对议会负责。审计机关平均每5年对政府各部门及公共事业单位审计一次。第二,从司法监督来看,主要是通过行政法院对政府及其公务员涉嫌腐败行为进行司法监督。德国全国设有大约60个行政法院,每州设最高行政法院,联邦设联邦行政法院,普通行政诉讼案件实行三审终审制。比如,竞标政府一个基础设施工程,失败方如果认为政府有失公平,可以到法院要求审查发放程序是否存在腐败问题。迫于这种压力,负责合同发放的政府官员一般会保持公正合理。第三,从议会监督来看,联邦议院中如果有1/4的议员要求对联邦政府在行政管理中产生的官僚主义、贪污腐化、行贿受贿或公众十分关注的问题进行调查,联邦议院有权利和义务成立一个由专家组成的调查委员会。调查委员会可以利用刑事诉讼的规定,传唤证人,通过公开和秘密的途径搜集必要的证据。第四,从舆论监督来看,德国有100多家电台、25家电视台、27家通讯社、380多种报纸和9000多种期刊。为了占有读者,一般都雇有耳目,专门收集政府要员和公务员的政治丑闻和绯闻。德国新闻总署是联接政府与舆论媒体的桥梁和纽带,雇有500名员工收集媒体对政府及其相关政策的报道和评价。每周一、三、五都要召开有政府高官出席的记者招待会。第五,从社会监督来看,任何公民都可以依据法律对政府部门的决定提出批评甚至诉讼。莱比锡市立法规定,公民如发现某政府官员支出大于收入就可以举报,反贪官员要对此进行调查。公民还可以直接到高级官员甚至到议会对公职人员的腐败行为进行质询。  建立腐败预防制度。德国联邦议会建立了一套岗位风险评估制度。该制度是将联邦议会的各个内部职位,按照出现腐败机会和频率的大小,以及有可能产生腐败的工作量占整个工作量的比例,划分等级,超过50%的确定为特别风险岗位。德国联邦议会内部共分为105个部门,其中评出7个部门、200多个岗位具有较高的腐败风险。这些部门及其岗位的工作人员,在岗最多不得超过3年,以避免其与某些企业或者机构长期联系而建立关系网,滋生以权谋私等腐败。对于腐败风险较高的部门和岗位,对其工作人员进行筛选,就职前进行重点教育和提醒,并重点监督;其工作程序实行严格的标准化,每一项工作从开始到完成,每个步骤都要书面存档,他人可随时调阅。德国内政部颁布有《联邦政府关于在联邦行政机构防范腐败行为的条例》,在条例附件中将可能发生腐败的迹象概括为中性迹象和报警性迹象两类。中性迹象包括:公务员有不合理的高水准生活;对变换职务或者调动工作表示出令人费解的抵制;在未获得批准或未进行说明的情况下从事其他兼职工作;出现酗酒吸毒或赌博等问题;同一些企业之间有不同寻常的私人交往;特别夸奖和照顾一些企业以及获得企业方面的慷慨赞助等现象。报警性迹象包括:公务员无视有关规定;不断发生“小过错”;做出不同寻常且令人费解的决定等现象。

雷玉琼   唐红李  

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  [摘 要]境外较廉洁国家或地区都针对公职人员收受礼品的问题制定了制度,有效规避了公职人员的违规收礼行为。境外的成功经验可以总结为:立法禁止公职人员违规收礼、严格设定公职人员收礼的价值额度、妥当处置既收礼品、严厉惩处违规收礼行为、多渠道监督违规收礼行为。结合我国公职人员收受礼品问题及有关制度的现状,我国公职人员收受礼品制度设计可朝以下方向完善:立法禁止公职人员违规收礼、严格规定可收受的礼品、规范既收礼品处置方式、严惩公务员违规收礼行为、完善对公务员违规收礼行为的监督机制。

  [关键词] 收受礼品制度;境外;立法;处置;监督

  [中图分类号] D63

  [文献标识码] A

  [作者简介]雷玉琼,湖南大学政治与公共管理学院副教授,行政管理学博士;唐红李,湖南大学政治与公共管理学院行政管理学硕士研究生。

  

  在中国改革开放以前,公职人员违规收受礼品的现象并不常见,礼品大多限于传统文化中亲友之间的“礼尚往来”。随着国门的打开和新旧体制的转轨,公职人员违规收受礼品问题滋生。改革开放三十几年来,违规收礼问题逐渐发展成为一个具有危害性的社会问题。为了规范公职人员的收礼行为,党和政府已经制定了不少的法规政策, 但收效不明显。借鉴境外较廉洁国家或地区预防、遏制和治理公职人员违法违规收受礼品行为的有益做法,可以提高我国公职人员收礼行为规范工作的有效性,降低治理成本。

  [基金项目]本文为国家社科基金项目“国际视野下防止公职人员利益冲突法律问题研究”(11BFX135)的中期研究成果。

  

  一、公职人员收受礼品问题的界定

  

  (一)公职人员违规收礼

  经济合作与发展组织(OECD)针对各国各地区公职人员收受礼品现象制定了《官员礼物通用法律(Gifts for Officials--Generic Law)》,指出要用“道德标准”和“市场价值标准”来界定收受礼品行为是否合法。“道德标准”即公职人员收受礼品行为的检测需要经过四项公共道德标准,真诚(genuine)、独立(independent)、自由(free)、透明(transparent),不符合以上标准的收礼行为必须禁止。“市场价值标准”即需要对礼品的市场价值进行评定,若其市场价值超过规定标准,无论礼品的性质是否符合四项道德标准,相应的收受礼品行为都属于违规收礼。其中“礼品”的内涵是指任何形式的价值很大的礼品,无论是消费形式还是其他形式,例如摆设品、手表、钟表、图书、家具、雕像、艺术品、珠宝、固定资产、服装、葡萄酒/白酒、贵重金属或石头,还包括娱乐、款待、旅游或其他形式的有很大利益价值的礼品。

  我国《关于党和国家机关工作人员在国内交往中收受礼品实行登记制度的规定》中的第二条清晰地界定了违规收受礼品行为, “党和国家机关工作人员在国内交往中,不得接受可能影响公正执行公务的礼品馈赠”,即在“国内交往”的大范围之内而非仅“国内公务活动”,规定了收受礼品的原则——无论是公务活动还是非公务活动,只要有可能与公正执行公务相冲突的礼品,必须禁止收受。《规定》还指出“收受的其他礼品,价值不大的以外,均需登记”,即不会影响公正执行公务的其他礼品,超过一定金额限制就必须登记,且按规定须上交的礼品一律上交。

  综合各个国家或地区的实际情况,公职人员违规收礼行为可以界定为以下两种情况:一是收受可能影响公正执行公务或有损公共道德的礼品馈赠,即可能与公职相关联、与公正履行公职相冲突、使公共利益受到损害、与社会公共伦理相违背的礼品馈赠;二是指收受不会影响公正执行公务的、与履行公职没有冲突的、甚至与公职没有任何关系的“其他礼品”,但礼品价值超过一定标准。参观或访问与自己没有工作关系的单位时所收到的礼品、大型活动中人人都有的纪念品、公职人员因为做好人好事收到的当事人所送礼品以及根本不知道送礼者是谁等的礼品都属“其他礼品”。简而言之,凡是存在可能影响公正执行公务和有损公共道德的礼品,一律不得收受;除此之外,“其他礼品”的价值不得超过某一规定标准。

  违规收受礼品最为严重的情况之一是违规收受礼品后“隐匿不缴”。在中国,隐匿不缴行为已经成为一些国家工作人员灰色收入的重要来源,是一种特殊的而且极为严重的收受礼品问题。[2]对此,我国刑法第394条严格规定:“国家工作人员在国内公务活动或者对外交往中接受礼物,依照国家规定应当交公而不交公,数额较大的,以贪污罪论处。”

  (二)违规收礼与接受正常馈赠、收受贿赂的区别

  1.违规收礼区别于接受正常馈赠

  违规收礼与接受正常馈赠的区别是比较明显的。与违规收礼不相同,正常馈赠一般是发生在亲朋好友之间的社交礼仪,是人之常情。违规收礼与接受正常馈赠主要有以下不同:一是动机和目的不同,正常馈赠属于人情往来,用于表达情意和巩固关系;违规收礼则一般包含有利害关系。二是送礼的方式和性质不同,正常馈赠是送礼者以公开的方式合理地表达心意;违规收礼则经常以隐藏保密的方式进行利益交换。三是礼品价值的不同,正常馈赠多为“礼轻情意重”,违规收受的礼品则往往价值较大。

  2.违规收礼区别于收受贿赂

  违规收礼与收受贿赂二者之间既有着一定的联系,也有本质上的区别。违规收礼后若未能及时上交,且违规收礼者利用职务之便确为送礼人谋利,违规收礼则构成一种受贿行为。此外,二者的处置方法不同,违规收礼通常会遭受批评、停职等惩处,而收受贿赂往往得追求刑事责任。

  

  二、境外规避公职人员收受礼品的措施

  

  (一)立法禁止公职人员违规收礼

  境外比较廉洁的国家或地区都颁布了正式的法律法规来规范和约束公职人员的收受礼品行为。例如,韩国颁布了《公职人员伦理法》和《公职人员保持廉洁的行为准则》,明确规定“政府官员不得接受财务、房地产、礼物或娱乐”。美国颁布了《政府道德法》和《美国政府工作人员道德准则》,规定政府公职人员“基本禁止接受外来的礼品”:政府雇员不应利用其职位或从禁止送礼处索要或者接受赠与的礼品。英国在《公务员法典》中明令禁止“接受可能影响廉洁和判断力的礼品、服务或其他好处”。

  (二)严格设定公职人员收礼的价值额度

  境外比较廉洁的国家或地区对公职人员收受礼品金额的规定十分细致,既有对一次性收礼金额的限制,也有对年度收礼价值总额的限制。特别值得一提的是被透明国际评为世界上最廉洁的国家芬兰。芬兰是经济发达的北欧国家,廉洁自律已经成为一种社会风气,为了避免违规收礼行为的发生,芬兰公务员入职后的第一件事,就是向有经验的公务员请教收礼的底线在哪里。他们明确划分工作与生活的界限,对待工作时保持廉洁自律,而请客送礼主要发生在亲朋好友之间,不会对他们执行公务造成影响,这就是芬兰公务员队伍里流行的AB制,即在工作中扮演A角,在生活中扮演B角,互不混淆。

  (三)妥当处置既收礼品

  境外各国各地区对既收礼品的处置方法主要有三种:一是将礼品退还给送礼人,如美国政府规定公职人员已经收受的礼品是实物,雇员可归还原物。二是官员自己花钱买下超出限额之外的礼品,政府官员在国内外交往活动中收受的礼品若超过规定价值限额,本应上交归为国家财产,如果官员希望私人收藏并且得到允许,则需要自己掏钱买下。如芬兰、新加坡、英国、加拿大等国家的法律规定,如果既收礼品的市场价值超过规定金额,超过部分官员可以花钱购买。三是将礼品捐献给慈善组织或者销毁,这种方式比较适用于易腐坏的礼品。如《美国行政部门雇员道德准则》规定,“经过批准可将易腐坏的礼品转赠慈善组织或者销毁,或者由办公室人员共享”。

  (四)严厉惩处违规收礼行为

  在能够创造“廉政奇迹”的国家或地区,官员能够廉洁自律不违规收受礼品,根本原因在于违规收受礼品的后果十分严重,可能会被停职、开除、监禁。芬兰、美国、新加坡等国家对违规收礼者的惩处措施十分有力,具有一定的借鉴意义。

  芬兰作为世界上最廉洁的国家之一,其公职人员的“腐败成本”是相当高的。对其公务员来说,收礼和吃请绝对是“天大的事”,违规收受金钱、珠宝、特殊贷款、免费旅行等礼品都可以被视同受贿,不仅立即免职,同时视情节轻重处以一般性罚款到4年监禁的处罚,并且终身不得担任公职。美国官员如果违反了规定,原则上轻者申戒、重者可能丢饭碗,再重者触犯法律可判处15年以下监禁。新加坡是“高薪养廉”的典型国家,虽然公务员待遇丰厚,但对违规收受礼品行为的官员毫无留情。新加坡法律明文规定,公务员不能接受礼品馈赠和饮宴邀请等,一经查出,以贪污论处。官员一旦因为违规收礼被认定违法贪污,每月薪金的40%累计起来的所有公积金将被没收,官员为此付出的代价是巨大的。

  (五)多渠道监督违规收礼行为

  独立机构监督是政府设立独立监督机构,对公职人员违规收礼行为进行监督。独立监督机构直属于最高领导层,具有权威性,并且不受任何其他权力或利益的控制,处于超然中立状态,确保执法的公正性和及时性。如香港的“廉政公署”、新加坡的“贪污调查局”等机构行政与执法合一,毫无畏惧高官大官,在清楚事实的基础上,直接对公职人员的收受礼品行为进行监督。被称为“第四权力”的舆论监督,是新闻媒体拥有运用舆论的独特力量,促使公职人员按照法制和社会生活公共准则规范自身言行的一种社会行为。在针对公职人员收礼问题的监督体系中,境外的舆论监督结合民众投诉与举报,形成了最广泛的监督力量,对规范公职人员收礼行为的作用十分突显。在香港,群众的实名举报率已由30%上升到60%,[3]可见全民监督的范围之广、作用之大。

  

  三、境外公职人员收受礼品制度的借鉴

  

  在社会的不断发展中,我国需要吸取境外各国各地区的经验,建立起一套完备有效的规避公职人员收受礼品的制度。

  (一)制定颁布《防止利益冲突法》《公职人员道德准则》

  我国目前对公职人员受礼行为的约束, 主要依赖于政府的行政规定。行政规定对于公职人员违规收礼确实起到了一定的规避作用,但在实践过程中,它们很难在社会广阔领域里及时有效地约束公职人员的违规收礼行为。通过借鉴境外的经验,我国需要尽快制定和颁布相应的法律,从根本上禁止公职人员违规收礼,并且用立法和严格执法来引导社会风气向廉洁方向发展

  1.颁布《防止利益冲突法》,禁止公职人员收受礼品

  收受礼品制度属于防止利益冲突制度的组成部分之一,立法时应当属于防止利益冲突法律的内容。制定颁布《防止利益冲突法》,除去规定的例外情形,基本禁止公职人员收受礼品。在具体操作时,首先,广泛征求公众的意见和提供合法途径让民众参与立法讨论、监督,要避免立法“在狭窄的组织范围内”讨论[4]。其次,立法应尽可能明确具体,有可操作性,应明确规定“基本禁止公职人员收受礼品”“礼品的含义”“礼品的处理”“例外情况”等详细内容。

  2.制定《公职人员道德准则》,加强公职人员道德建设

  加强廉政立法,特别是制定和健全国家公职人员道德法,是境外廉政建设的重要举措。我国公职人员的工作宗旨是全心全意为人民服务,在面对收受礼品问题的时候,公职人员具有守护道德底线的义务。制定《公职人员道德准则》,目的在于加强公职人员的道德建设,用特别严格的标准来约束公职人员的收礼行为。2011年10月17日由我国国家公务员局印发了《公务员职业道德培训大纲》,其中明确要求公职人员要有公正廉洁的基本品质,“不以权谋私,勇于同腐败现象作斗争”。《大纲》的制定对于规范公职人员收礼行为具有一定的指导作用,如果内涵抽象的公职人员道德、职业道德,能够进一步细化为《公职人员道德准则》,则会对遏制公职人员违规收礼行为产生更加明显的效果。

  (二)严格控制可收受的“其他礼品”

  首先,必须完善对礼品范围的界定。《国务院关于在对外公务活动中赠送和接受礼品的规定》中指出,礼品是指礼物、礼金、有价证券。随着社会的进步,礼品的外延形式越来越丰富,至少应包括娱乐、款待、旅游等消费形式或其他形式的有很大利益价值的礼品。其次,增加有关一年内收受礼品限额的条款,《规定》指出每次收受礼品的市场价值不得超过200元,而对一年内收礼的限额没有规定。再者需要设立专门的礼品价值评定小组,认定礼品的实际价值,特别是需要对非标准性工业产品(如古董)、特殊品(如邮票)等礼品进行价值评估,以免公职人员在“礼品价值不大”上钻空子。

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本文责编:天益学术 > 政治学 > 比较政治 本文链接:/data/59138.html 文章来源:《行政管理改革》2012年第11期

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